预支项目经费的可行性

  • 2012-11-12
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这个命题并不新鲜,只不过出于保守,很多财务管理部门不愿意这样做。

最近,在实务中遇到好几个案例,均是项目资金还没有到,但却面临迫切需要花钱,或者迫切被要求花钱的情况,在现有的管理思路下无法应对。

若干年前,在面对类似情况时,我就考虑过应对办法,如今随着管理环境的变化,需求和供给都不一样了,更值得探究下这个问题了。

一、 面临的问题

1.      到款时间晚

我国的经费是个多大的盘子,很多人可能是无法想象的,太大了。相对集权的财政管理模式把资金安排的权力主要集中在了财政和计划部门。两个部门要安排全国一年的经费,即使他们一年到头连轴转忙到尾,即使我们的管理流程已经很成熟,也是要花掉很长时间的。所以,等一切的审批立项程序完毕,资金(特别是项目资金)到达项目负责人手里的时候,都至少是仲夏了。对于高校来说,夏天都在放暑假。很多项目负责人都抱怨,一年的项目给他们花钱的时间也就3个多月。

2.      要求加快执行进度

目前从政府层面,最被强调的要求就是预算执行进度。也不知道从何日起,有关部门就开始特别重视花钱快慢的问题了。以前国家强调不要年底突击花钱,因为花钱的单位比较担心给的钱不花会被有关部门收回去;现在有关部门直接明确加快预算执行进度,并将进度与奖励和下一年度经费挂钩,明确了对预算执行进度的关注。

从上头的角度,这是好理解的事情。每年把计划把资金安排下去,几千几万亿,可安排下去的钱一年下来不过花掉半数多。某些比较大的部委,每年安排了但没有花掉的资金可能达到上百亿元。这确实不好看,群众反响也比较大。一方面总说钱不够,而另一方面钱却总花不掉。这钱不安排也不行,少安排也不行,因为我们每年都确实在发展,也确实需要发展。

我相信,钱确实是需要的,但执行起来往往遇到困难主要是管理水平跟不上的原因;另外确实也存在要多了钱给多了钱的问题;当然,还有很多其他的原因。但这样追求执行率是否确实有效呢?很难说,这个以后再探讨。总之很多原因促成了有关部门要求各级的资金使用单位加快花钱的速度。

3.      专款专用

专款专用的要求对执行预算也是压力。我想现在我们的立项模式,无法确保所申请的款项与所要干的事情结合的那么好。申请的人通常情况下都会按照超过实际需求的需求申请,有时候这种超越甚至是实际需求的几倍,如此做的原因是他们担心的是预算被审减太多而多留点被砍的富裕;而审批部门到底有多专业多负责的让供给和需求如此契合呢?

还有过分的,上年发生的项目下一年度才拨付经费,这样的拨款作为一种补贴,但依然要求专款专用,这让人执行哪个要求呢?

专款专用就是不能互相占用。但有时又不得不去互相占用。有些钱是有人催着你花,而有些钱想花却还一直没到位。于是,先花这边的钱干那边的事情,就变成了顺理成章的事情。

4.      事情得抓紧干

如果钱能早些到位,其实都不是问题。但问题就在于钱不可能从1月1日就到位,但钱不到位,事就能先不干了么?答案当然是否定的。管事情的部门和给钱的部门可不是一个,而且通常情况下,人家沟通也不是那么紧密。做事的人和管事的人也站不到一个层面上,各提各的要求,一边是钱的晚,还催你抓紧花,另一边是即使钱没到,自己垫钱也得先干着啊!这点我赞成,本来钱就是因为事情给下来的,故就算钱没到,该干的事情还的干。

就我的经历,对于这个情况有个这么几种做法。一是欠钱不给,此方法对于大项目来说比较有效,上百万上千万的项目款通常合作的是比较大的公司,鉴于项目也比较大,这钱人家欠得起;二是拿买酱油的钱先买醋,对于不得不给的钱看来只能这样了。

二、 允许预支

我特别想说的是我们其实是被误导的。尤其是财务管理者,我们不能固守买酱油的钱和买醋的钱这种概念。这些其实都是钱,你让它买什么它就是买什么的钱。在当下,除了部分有特别严格的规定的项目外,多数钱并没有管得那么强制。

财务上我们应当遵循统收统支的原则。尽管不排除存在比较强硬的所谓“戴帽”下达的项目,但是统收统支、收支两条线、资金的分配使用和平衡是财务管理部门的权力与义务。

在过程中,我觉得可以适当模糊一下酱油和醋的概念,到事情结束的时候再给出一个明确的定义。以此为前提,我们可以一段时间内打破钱的边界,让其融合。打个形象的比喻,钱来的时候是一碗一碗来的,碗上都贴着标签说明是干嘛的;我们准备几个大盆,适当的分下大类,把碗里的水都倒进盆里,原来的碗还照样留着;用水的时候再根据确实的需求从盆里取水。这个用水的时间,我想应该是最后最后了。那过程中的用水,我们可以选择取另外一个不相干的盆里的。用哪里的水,由财务部门说一定要比由项目负责人说来的好。

在这个概念基础上,我觉得财务部门还是有空间的,于是就可以引出预支的概念了。根据前面说过的,其实比较挠头的问题就是资金到位晚,从而花钱及办事的时间就少了。

只要能保证资金会到位,我认为可以在未到位之前,透支些额度给项目;等真正属于项目的资金来了,再归位。说简单些,其实对于一个项目只是经费来源的问题,到位了就是原本的来源,未到位就是其实的来源了。听起来,这很像信用卡。异曲同工。

透支对于放款的单位来说是有风险的,下面我们就可以谈谈预支的风险问题。

三、 应当考虑风险

和信用卡一样,如果谈及预支或透支的风险,最相关的因素就是信用。风险和信用的问题是必须考虑的。

1.      国家的信用挺高

对于大多数国家项目来说,预支是很可行的,因为国家单位都很讲信用,不会欠钱不给。最多因为立项评估审批的战线有些长,下达资金的时间会晚一些。

2.      项目未获得批复

有些项目需要花钱的时候可能还没有真正获得立项批复,在某种选拔机制中,有可能不能脱颖而出,而得不到资金支持。

3.      项目中断

虽然这种可能性不大,但在政策导向比较强的国度,也不排除因为政策的变化而搁置某个事项的可能,相应的资金也会随之中断。

4.      归垫程序

对于中央预算单位,都执行国库零余额制度。按照国库资金的要求,不能互相占用,要专款专用。如果占用,需要履行归垫程序,而且这个程序并不轻松。所以在国库资金管理要求严格的前提下,应尽量不选择垫付。

但在现阶段,由于各部门预算执行确实存在压力,国库资金的执行要求并不强制。把钱花出去的要求要强于专款专用的要求。

5.      不要过分的考虑风险

风险固然是存在的,但如果把风险因素考虑的过重,也是最阻碍发展的。

对风险的要有正确认识,要有合理评估。

很多手段都是可以弱化、甚至避免风险的。

四、 理想的操作方式

1.      财务管理意识

我在不同的场合都一再强调,财务管理者首先要自明现状。现在很多人还把会计和出纳当作财务管理的代名。非常遗憾的是,这里不乏财务工作者本身,有些还是财务管理者。这是绝对不符合要求的。

陈旧体系内的财务部门都有些闭塞的通病,有种无协作、无交换而长期形成的一种思想观念和行为习惯,追求不高,缺少规则和自律。这种作祟小农思想要屏蔽掉,转化思维意识刻不容缓。

财务是99%事项问题的归结点,绝大多数的问题都会通过财务问题反映出来。擦了那么多年的屁股,我们难道还不能知道我们是该让人别吃坏肚子好,还是再使使劲把人家屁股擦干净点好么?

2.      前提条件

允许项目预支经费,得有些前提。

1)       资金与额度不对应

作为国有的单位,或者说作为国家资金的使用者,外部政策的允许当然是做事情的最重要的前提。虽然说到钱并不限定于非得买酱油或买醋,但这也是在一定范围内有效的。

其实在我们这个国度,小农思想还是相对泛滥的,不会有譬如德国人那般的严谨,不会美国人那般的讲原则,这钱花起来自然就是活络的,就如同我在这里讲透支的事情。我在想,人家国家是不是压根也出现不了这种情况,各种环境都不具备的。我们的这个特点造就了所谓的上有政策下游对策,当然也引发了一些问题。

很长一段时间来,不管什么性质钱,大家都不管三七二十一或者索性就是故意的互相占用。在已经不是凭票供应的年代,深深地吸了口自由的气,只要账上有钱就干什么都可以,预算啊、计划啊,那都是钱到位之前的事情。

世纪初开始全国推行的国库零余额政策,本意是想从宏观的层面控制下,多年下来确实取得了挺多的效果。用款单位只有额度没有钱,花钱要走请款程序,想占用难度很大。不过钱花起来有限制,再配合上很多单位管理水平的低下,事情总是干的拖拖拉拉,这专项的资金需要是需要,但就是怎么也花不出去了。

钱花不出去对于国家财政部门来讲也是很大的压力,毕竟几亿双眼睛在看着,几亿张嘴巴早讨论着分配的合理性。于是乎呢,其实除了部分重点、重要、大额、极受关注的专项项目要严格遵循专款专用,资金和额度必须对应的要求外,其他似乎并没有想象中的严格,尤其是基本类的经费。

2)       预算准确而可行

如果可以预支,我想预算得要做得准确。很可惜,现在很多项目的预算做的很扯淡。一套流程里任何一个环节的薄弱,都会引发相关环节的变弱,尤其在我们这个有类似传统的国度里。

我想我们的规则还是科学的、完整的,但是可能有些规则、条款还是比较粗放的,是有空间的。部分环节的控制者和参与者,在各自利益的驱动、或是关系的驱动下,会去扩大操作的空间,比如把预算做的粗一些,放大些,超过实际需求些,留点被核减的余地。于是,不少项目的实际需求往往是与申请的预算不很契合。这种失和不一定是额度上的,也还存在与内容上的。

以后再单独讨论关于预算的编制问题。

申请预算的人通常也还总抱有一种想法:无论如何,先把钱申请回来,花的时候总会有办法的。

3)       对预算的把控

预算管理是财务管理的基础,也是项目管理的基础。

无论从事情还是从资金的角度说,预算都是要被执行的。如果没有一定的控制和监督,而是全然的放任或浮于表面的形式,很多科学的管理手段就是缺失前提的。

预支要可操作,作为项目和资金管理的部门一定要对项目预算的执行做到可控。一个预算做的准确,使用者管理到位,预算执行在可控、可监督的范围内的项目,才有条件有资格得到条件上的优惠。否则滥用预支方式也容易造成后续的混乱局面。

预支的层级应该是在分项层,而不是总额。

作为一个相对基层的预算管理者,我一直强调预算管理的重要性。但也深刻地发现一个挠头的问题:我可以不断的提出管理要求,不过确实在不断的拉大管理需求与相关部门管理能力与水平的差距,并且在对方思想认识无意提高的状况下,我更像是个孤独的奔跑者,而对手和队友都在麻木的旁观。

4)       资金来源可靠

这个前提很简单。越可靠,越可以预支。特别是政策性很强的国家级专项。也就是国家级的项目也容易出现资金到位晚的情况,但又绝对不可能欠钱不给,所以这种项目其实是最适合预支的。

5)       完善的内部政策

这点其实是很重要的。预支绝对不是个新概念、新做法,就我所见过的失败案例不胜枚举。很多失败的原因并不是违背了上面提到的那些原则,而是内部管理上出了问题,不少还是很基础的操作问题。

从管理的角度讲,一份详细的操作手册是极有益的。有了具有指导性的文件,再糊涂不过的人只要照条办理就行了。很可悲的是,我们大多没有手册;有了手册也不大执行,权当摆设;没有手册还有可能让糊涂蛋操作。风险巨大。

3.      建立完善的规则

接着上面那条往下说,建立规则是十分重要的。但真的在现实的管理中,很多管理者是看不到的。不少古板、没有见识的管理者通常把自己的经验当作最完美的规则。这是多么有风险的事情,更何况,我们难道真的可以把一辈子干的某个单一领域的经验叫做经验么?时代和社会进步的脚步快的如同火箭升空啊。

不管做什么,规则必须有。即便规则只是用来指导一件事情、一个项目,也应当为这单独的事情建立规则。

所有的规则都要明文列示,做到有据可依。

这里就不谈具体的规则建立了,但就预支的事项,从项目的归属类型分稍做理解。

1)       对于单位的项目

如果资金最终实在无法到位(不讨论原因),而项目已经预支了,最终还是得由单位自己来买单,风险由单位自己承担。所以要遵循一条原则,该干的才干;可干可不干的先不干;不干该的不干。

该干的早点干,早看效果。等资金到位了,记得换回去就行了。

2)       对于个人的项目

对于个人项目来说,情况可能不太一样。干与不干的主动性更多的在个人身上。项目负责人出于对所从事业务的熟悉和据此的判断,可以说相对是更有权威的。尽管风险尚存,但也应当允许其预支经费。

不过,风险成真后是要个人买单的,所以在预支前应当落实预支的保障金,以备风险。保障金的来源可以是自有项目,可以是正常薪酬,具体金额来源都可酌情而定。

4.      评估和控制的人

从管理角度来说,防范风险应当放在重要位置。对于一项有风险的事情来说,建立保障机制很重要,建立流程控制很重要,使用理想的人也很重要。

从财务管理上,预算管理者一定要参与项目的全部生命周期,绝对不能放掉立项申请阶段。当前的财务管理,如果还只是在孱弱地解决数字问题,那必定管不好。从项目领准生证、领出生证、打预防针、喂奶都得知道,要不然就只能去擦屁股,即便抱怨几句也还得被臭着。

财务管理者如果是主动放弃掉全程的参与,这是个失职的管理者。项目管理者虽然并不一定会参与全过程,但对于项目前期的核准设立以及完成后的确认验收起着更关键的作用。

这个流程上是有很多环节的,每个环节都有控制点,如果放水,风险陡增。

尽管我在前面已经强调了制度建立的重要性,但在人制的传统下,各个环节、节点上的人的素质、品质依然十分重要。

5.      业务处理

还得简单解释下业务处理问题(针对财务部门)。

1)      具体相关信息预立项

2)      取得项目整体预算、分项预算、资金计划

3)      根据预算设置分项控制额度

4)      开放透支模式,对部分项目扣留保障金

5)      透支时直接在本项目中记账列支

6)      经费到位时在项目中做收入,如果未到位,用保障金或其他来源资金做收入

7)      根据前期支出支付资金

补充一点。规则很好的建立起来,还需要有强有力的执行能力。随着信息技术的发展,用信息化手段扶助管理是重要的。归纳总结设计完美的管理流程,并使用信息语言定制成软件系统,是走科学化管理道路的必由之路。

五、 小结

归纳下这样做的好处。

不用着急在最后两个月突击花钱了。

钱到位后很快就支付掉,执行率高了。

想干事的人不要非得等着钱来,可以踏实按计划做事了。

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