【领军共读】再造政府

  • 2017-07-18
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2017年7月领军共读《再造政府》

本书是“政府再造大师”戴维•奥斯本继《改革政府》之后的又一力作。本书从战略高度全面、系统地提出了政府再造的路线图,并在充分吸收美国和国际案例研究的基础上,详细地阐述了核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及其在实践中的运用。本书指出,再造就是创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部门,即创建“自我更新的体制”。书中所提供的这些战略性思维代表着政府再造理论在全球范围内的最新发展。

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以下是领军们的读后感:

邹轶君;张秀勇

邹轶君

《再造政府》是一部公共管理学的经典著作。作者戴维·奥斯本被称为政府再造的大师,他在本书中系统全面阐述了再造政府的战略路线图和实践中的运用。虽然案例多来自于西方国家,但很多仍值得我们借鉴参考。上世纪80年代以来各国均开始推行政府体制改革和行政革新,成为时代风潮,改革创新措施层出不穷,政府体制管理理论的研究成果丰富。本书的“再造政府”便是新公共管理的典型代表,蕴含着“企业化政府”的精神。历史总在重演,重读经典著作,每一次都有新的启示。

什么是政府再造

20 世纪80 年代以来,整个世界发生了根本性的变化。新技术、新发明,特别是信息技术的发展和应用深刻改变着人类社会,经济全球化趋势日益增强,对全世界产生了前所未有的影响。这样的社会环境下,传统的科层制政府显得迟钝和不适应,导致政府开支大、经济停滞、财政危机、福利困境、政府效率低下和官僚主义严重等种种问题。

而此时现代企业的有效管理和成功经验与政府形成比较鲜明的对比,企业的高效率和发展速度让政府望尘莫及,有了参考群众便有了期待。各国政府在困境和压力下采取了措施,探索建立公共事务管理的新模式,以适应公共管理发展的迫切需要,提升国家竞争力和行政效能,满足公众的期待。这场轰轰烈烈的革命就是“政府再造”。

奥斯本认为政府再造指对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励和责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。从书中可以明显感到,作者说的这种再造,就是要用企业化体制来取代官僚体制,创建企业化政府,使政府具备创新能力和应付各种挑战的能力,适应当前和未来环境的变化,提高政府的绩效。倒不是说让政府像企业那般去追求利润,而是要求政府抛弃传统的思维模式,将企业经营管理理念注入政府的部门中,像企业那样以顾客为导向为中心,以创新和竞争的态度使用资源,向社会提供服务。

各国的政府再造实践

政府再造一词揭示出政府改革的本质,改革涉及政府内部组织、运作程序的调整,更涉及政府外部关系的变革。确实在那个年代,各国遇到了共性的困难,美国、英国、新西兰等西方发达国家通过“政府再造”去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。

在美国,克林顿政府开展了声势浩大的重塑政府运动,指定时任副总统戈尔主持改革,以企业化政府理论为指导,提出创建一个工作更好、花费更少的政府。其主要强调了四个方面的,一是强调顾客导向,重视市场机制,减少政府直接管辖;二是简化政府规制和程序,实现“去官僚化”;三是明确职责明确目标,充分的授权赋能,增强政府的适应性;四是加强信息基础设施建设,节约行政成本,提高政府效能。

英国向来是比较激进的与众不同的,从脱欧一事便可见一斑。当年在撒切尔和梅杰任首相期间,英国政府做了激进的政府改革,他们的主要措施是问题导向的,以解决当时出现的问题。一是大幅度精简人员,二是将公共事业转移给私营企业提供公共服务,三是成立“效率小组”对各行政部门进行调查,提出改革建议,四是实行分权式财务管理改革,强调管理者的资源作用能力,五是把服务提供和执行职能从决策部门中分离出来,并给予更大的灵活性和管理自主性,六是定期检查执行机构的职能和绩效,以确定是否将整个执行机构和某些部门予以撤销或出售,七是以公民顾客为导向,公开公共服务的服务标准,接受全民监督,将人民纳入顾问机制。

新西兰虽远离欧美,但其行政改革在西方国家中占有突出的地位,其改革也带有系统、全面、深刻和激进的特征,被许多国家公认为公共部门改革的典范。他们的原则是国家或政府不介入社会和私营企业能够有效经营和运作的任何领域;保留在公共部门内的商业性组织按照私营公司的形式建构和运作;政府部门、皇家实体机构和公务员的目标明确;政府部门的职权和责任不能冲突和交叉;政府活动的成本由市场因素来决定,产品的质量、数量和成本应由购买者的需求来决定。

我国的“政府再造”

在西方诸国用改革大潮摧毁了旧的结构和体制,实现了政府机构的分权化、小型化、扁平化,强调了灵活性、效率、责任和结果时,我国从90年代开始也进行了一些尝试,走了相似的路,从政府中脱开了国有企业,国有企业不断改革,各级政府不断精简、放权,转变职能。既然我们已经认准了改革的大方向,我们完全可以进行一些合理的顶层设计,更主动、更有计划地去解决问题,让人民群众看到决心、增强信心。

党的十八大报告用了很大篇幅专门阐述政治体制改革,对政治体制改革要不要改、改什么、怎么改等重要问题,给予了明确回答。

报告明确“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”,解决了要不要改的问题。报告指出“要把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度优越性,积极借鉴人类政治文明有益成果,绝不照搬西方政治制度模式”,解决了改什么的问题。报告强调要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明”,解决了怎么改的问题。

《再造政府》一书,虽是用了西方国家的案例,但对我国的政治体制改革同样有借鉴意义,有些也已经付诸了实践。对政治体制改革的大方向,我们始终是坚定不移的,但在具体实施和补充完善上,还有很多工作要做。政治体制改革相比于经济体制改革更难。经济体制改革调整的是人们的经济利益,政治体制改革调整的却是权力,而我们是一个对“权力”有着悠久传统的国度。调整权力无疑是一件非常复杂和敏感的事情,报告明确要求政府要“简政放权”,“推进大部制改革”,“严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本”,这相当于要政府进行一次自我革命。但同样应该意识到,政治体制改革最大的受益者就是人民群众。这一意义决定了政治体制改革必须向前推进。同时政治体制改革也是解决目前我国存在的某些深层次问题的有效途径。

高校的“政府再造”

书中的理论,他国的实践,我国的改革方向,归纳用在高校治理中,也是很有现实意义的。高校是个小社会,与“政府”改革有着同样的逻辑。高校在治理中所遇到的问题,与一个国家、一个社会相似,也可以说是一个小范围的缩影。反之,以小见大,在全社会亦可推广。

同政府再造一样,高校治理的头等大事就是明确目标,统一思想。目标要植根在所有管理人员的意识中,哪怕是最基层的管理人员。一旦组织有了明确的目的和目标,组织再造就会变得更加容易。这就是为什么凡是有着明确目标的组织往往会成为再造引路人的原因。

经济体制改革发展到一定深度,必然催生政治体制的改革。目前高校的问题客观来说比较多。高校与市场接触实际越来越紧密,但与市场的交换能力实际又有很大的差距。暴露出在治理机制上的种种不适应,导致了人力资源管理、科研教学管理、财务管理、监督管理的一连串问题。说企业是价值导向也好,利润导向也好,都有个在组织内公认的目标。这方面高校也可以注入企业管理的思维。目标未必是利润,但可以是价值增值,也可以如企业那样以顾客为导向为中心,以创新和竞争的态度使用资源,发挥高校的功能。像管理企业一样管理高校,把经济管理引入是发展趋势。

危机意识催生改革,创新动力促进再造,看追求有多大。

张秀勇

《再造政府》(英文名《Banishing Bureaucracy》)一书,是美国“重新设计政府联盟”的创办者、有着“政府再造大师”之称的戴维·奥斯本先生继《改革政府》(英文名《Reinventing Government》)之后的又一管理学力作。二者虽然名称上有所不同,一个是Reinventing似乎略显温柔,另一个是Banishing似乎简单粗暴,但从根本上都是强调用企业家精神来改造政府,将“老态龙钟、反应迟钝”的“官僚化政府”改造为“革新灵活、反应灵敏”的“企业化政府”。如果说《改革政府》一书是通过提出“十大原则”勾画了改造政府的“路线图”,那么《再造政府》一书则是紧接着提出“五大战略”来描绘了改造政府的“方法论”。

政府是什么?百度百科这样定义,政府是维护国家安全、消除社会隐患、促进科学技术进步、提高国民生产能力、优化社会结构,研究社会现象的特殊机构;是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。正如书中所指出的那样,20世纪末以来,各国政府都面临着同样的变革压力,包括全球经济问题、日益不满的市民以及财政危机等,这一切使得高度集权、自上而下垄断专权的官僚体制显得过于老态龙钟、反应迟钝,在变革和创新方面显得无能为力。用马克思主义政治经济学的观点来解释,即伴随着生产力的不断发展,生产关系已经变成严重阻碍生产力发展的桎梏时,上层建筑同经济基础要求根本变革的客观趋势之间就发生了尖锐的矛盾与冲突。

面对这种矛盾与冲突,20世纪中叶以前的世界各国历史主要是通过暴力革命来确立一种新的生产关系及其上层建筑以适应生产力变革的要求,比如1640年的英国资产阶级革命、1789年的法国大革命、1911年的中国辛亥革命等等。20世纪中叶以后,历经两次世界大战的洗礼,战争与革命逐步被和平与发展的时代主题所替代。面对同样的矛盾与冲突,战争与革命已经成为最后的选项,毕竟通过革命来重新架构政府的成本太高、社会创伤弥补周期太长,《再造政府》理论由此诞生。“再造”既不是“革命”,又不是一般意义上的“改革”、“重组”或“精简”,而是创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部门,即创建“自我更新的体制”来改变政府的DNA,用时下流行的一个词汇来形容就是“转基因”,将政府由“官僚化政府”转型为“企业化政府”。

如何创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部门?奥斯本先生在书中为我们提供了“方法论”,即实施“核心战略”、“后果战略”、“顾客战略”、“控制战略”、“文化战略”这“五大战略”,这也是本书的主旨所在。首先是“核心战略”,可以简要概括为“三个明确”:①明确目标,搞清楚政府到底要做什么,哪些职能是与政府目标不一致甚至相悖的;②明确角色,掌舵与划桨分离(在《改革政府》一书中已提及,“十大原则”中的第一条原则),政府要掌舵而不是划桨;③明确方向,通过一系列管理工具来改进目标。其次是“后果战略”,包含三种基本路径:①企业化管理,让部分公共服务组织像商业企业那样运作,收入来源并非政府拨款,而是通过直接向其顾客出售产品和服务获得;②有序竞争,要求政府服务潜在的提供者以绩效为基础展开合同竞争;③绩效管理,利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。第三是“顾客战略”,也有三种路径:①让顾客选择公共组织,正如《改革政府》中提到的,选择是顾客的内在价值;②允许顾客控制资源,并将其置于相互竞争的服务提供者之中,把顾客战略与后果结合起来;③顾客质量保证,即制定顾客服务标准,奖优罚劣。第四是“控制战略”,可以描述为五步法:①明确组织的使命和价值,并获取雇员的信任;②确定希望取得的结果;③授予员工决策权,并提供产生结果所需的资源;④查实其是否正在产生结果;⑤不管结果如何,要求其对此负责。最后是“文化战略”,包含三种路径:①改变习惯,创造新经历,比如岗位轮换;②撼动心灵,要求领导者承认并满足下属认同的需要、安全的需要、归属的需要;③赢得心智,帮助政府雇员重新理解组织所要达到的目的及如何达到。上述战略并非是孤立的,奥斯本认为,通过组合不同战略,可以实现运作“最优化”,比如:①在使用核心战略将掌舵与划桨区分时,也使用后果战略和控制战略来转变划桨组织的行为模式;②配套使用后果战略和控制战略;③在要求组织对顾客负责时,也要为绩效设定后果并加以控制;④在使用核心战略来改善掌舵时,也使用后果战略以将所需要的结果转化为划桨组织的目标;⑤不厌其烦地开发企业家文化,并将控制权交给雇员。

创造具有内在改革动力和企业家式思维的公共部门,在我国同样具有现实意义和战略价值。十八届三全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,契合了“核心战略”的“明确目标”;“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批”,则契合了“核心战略”的“明确角色”,政府专职掌舵;“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”,则契合了“后果战略”和“顾客战略”。中央提出的“信任不能代替监督”,与本书作者在“控制战略”中提出的“相信,但核实”有着异曲同工之妙。近年来不断加大力度的东部与中西部地区干部交流挂职(任职)、中央与地方干部交流挂职(任职)、知名企业家走进政府机关讲管理课等,则是“文化战略”的重要体现。

最后,再回到本文的开头关于政府定义的内容,“政府是维护国家安全、消除社会隐患、促进科学技术进步、提高国民生产能力、优化社会结构,研究社会现象的特殊机构”。在当前全球化的大背景下,要让政府运作更高效,促进经济持续健康发展、科学技术不断进步、人民安居乐业,必然要加快推进政府的改革和转型。习近平总书记强调,“改革再难也要向前推进,敢于担当,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩。”作为政府机构的一员,我们责无旁贷,要勇于担当、履职尽责,为建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”贡献自己的一份力量!

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