【领军共读】改革政府

  • 2017-07-30
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本书对美国无论是公营部门还是私营公司十分严重的官僚主义现象,开出了十种“药方”,而作者提出最主要的办法就是用“企业家精神”来克服官僚主义,即政府要讲究实效,按效果而不是按投入拨款。政府要进行全面质量管理,利用业绩数据来确定问题之所在,向雇员提供可用的手段拉分析问题,找出其根源,制定解决办法,付之实施。美国许多政府要员,尤其是克林顿总统等都对本书有很高的评价。

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以下是领军们的心得:

陈俊;刘克平

陈俊

《改革政府——企业精神如何改革者公营部门》一书出版于1992年。虽然著作年代距今已有25年,但细读书内各章,却会惊奇地发现,与当今中国政府管理的现实仍有很多相似之处,政府官僚主义在全世界普遍存在。显然,该书两位作者都有丰富的理论背景与实践经验。作者戴维奥斯本,曾任美国副总统阿尔·戈尔的高级顾问,为“国家绩效评估委员会”提供智力指导;作者特德·盖布勒曾任美国加利福尼亚维赛利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理。他们在书中提出了“重塑政府,以企业家政府取代产生并适应于工业社会的官僚制政府”的主张,到25年后,仍有很多的可借鉴之处。

该书的主要观点通过10个章节、对政府的10类前缀定语加以表述。第12章讲的主要是政府的职能定位:政府应该是掌舵,而不是划桨;是授权,而不是服务。第578三章都有涉及政府财务管理,或者说对政府会计制度的相关建议。比如说,第5章是关于政府绩效的讲述,第7章表述的也是绩效,要关注收益,第8章讲的是要预见可能产生的负债或者支出。第346910五章,讲的是政府如何提高决策效率的问题,要改变照章办事的组织行为习惯,大胆采取分权的治理结构,从满足顾客的需要出发,把竞争机制引入到提供的服务当中,发挥市场的导向作用推动政府改革。第11章则以实例的方式,综合运用某几项理论,论述政府改革。作者从事过大量政府改革实践工作,因此,每一章节都例举出很多政府部门(如教育、医疗、治安、环卫等公共服务、国防和军队建设等)存在的实际问题,并通过分析问题的症结所在、解决思路和实际效果,验证提出理论的正确性。

虽然中美政治体制存在巨大差异,但我比较认同该书的主要观点。如,政府的作用主要是掌舵,而不是执行。这一点对于国家部委层面的政府改革有非常重要的指导意义。我们常常忙于执行事务性的工作,忽略了更重要的掌舵的作用。再比如,工作任务应该以预防为主,而非处理紧急情况。但实际上,我们在日常工作中,经常疲于应付突发的事件,而没有前瞻的眼光考虑未来可能发生的问题,导致缺乏计划的恶性循环,终日埋头苦干而不见工作成效。我认为,借鉴该书的理念,不仅仅是要用企业家精神改革公共部门的管理,更是以企业家精神和市场的力量,推动政府治理的改革。

阅读该书过程中,我时常回忆起领军集训时故宫博物院单霁翔院长的讲课。该书的诸多理论,如满足顾客的需要、引入竞争机制、以市场为导向等,在单院长的匠心之作中得到了印证。政府治理变革,包括公共部门的变革,需要有企业家精神的领袖人物,借鉴上述改革理论,引领变革方向,推动改革进程。上述改革理论不仅适用于体制机制的顶层设计,也适用于具体政府部门的改革实践,并且,如果上下思路一致、方向相同,政府治理变革的进程与效果将举世瞩目。

刘克平

多掌舵少划桨,多治理少管理

这本书看起来比较晦涩,但结构却很简单。作者戴维.奥斯本针对舞弊丑闻频发、赤字居高不下、债台高筑等不良现象,为美国政府改革开出了十味“药方”。概括起来,即是用“企业家精神”来克服“官僚主义”。最后,拿美国社会面临的三个最棘手的问题——保健、教育和司法为例,来进行验证说明。

一、该书的主要逻辑

该书的主要思想在上世纪90年代中期得到了实践。当时,围绕到底应该是“大政府”还是“小政府”、“多征税”还是“少征税”之类的问题争论不休的时候,比尔.克林顿总统企图走出一条中间道路。副总统戈尔受委托主持美国政府改革,积极吸收了包括戴维.奥斯本在内的智囊人士。改革的方向是:不争论政府的大小而力求政府的效率,不强求政府做什么而着眼于政府怎么做,不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体,不辩论政府办事的动机而着重政府办事的效果。这本书里,作者带给我们以下不同的思路:

首先,作者给政府治理重新下定义:政府的任务是确定问题的范围和性质,然后把各种资源手段结合起来,让其他人去解决这些问题。这种“第三方政府”的形式,是用“政府之所长,即筹集各种资源,通过民主政治程序设定社会需要的优先目标,与此同时,又利用私营部门之所长,组织商品和劳务的生产。”其理论依据是:提供服务并非政府的义务,政府的义务是保证服务提供得以实现。

其次,作者告诉我们为什么要充分利用市场机制。官僚主义体制是出于对“理性和效率”的无上推崇,就像一架精密的机器,每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。这个刚性系统没有灵活性,没有主动精神,只有齿轮之间的被动咬合。事实上,越是现代社会,人的差异性和多样性就越突出,千人千面,千人千体,现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那么简单。特别是信息和信息技术的爆炸性发展,大大加强了市场的力量。而市场意味着选择,意味着竞争,意味着机会的增加。政府体制的改革必须顺应信息社会下人的个性与需求更多样和复杂化、事物的变化与速度也大大增加的潮流。

接着,作者认为,力量用于掌舵而不是划桨的政府,对目的地的影响力更大。永远忙于提供服务的政府,常常主动放弃了指引航向的功能,甚至没有时间停下来思考问题。政府用于管理即“实际操作”和提供服务方面所化的钱少了,反之对政府进行治理,即“引导”社会前进,说服各个利益集团接受共同目标和策略的压力增加了。有见识的政府领导人更加注重催化和促进变革,更少注重提供服务的又一原因。

然后,作者形象地比喻,掌舵型的政府基本上是作为一个精明的买家来工作,以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂家。组织货比三家进行采购时,能自由挑选最有能力和效率的服务提供商,花同样的钱得到更大的效益,同时保持最大限度的灵活性应对变化;能够促进试验和从成功中学习;能够提出更加全面的解决办法,从根本上解决问题。

同时,作者强调,私有化不是唯一的答案。个别职能加以私有化,不等同于把治理的全过程都私有化。如此将会失去作出集体共同决定的机制,失去为市场制定规章条文的途径。当政府把活动承包给私营部门时,政府仍然决定政策,仍然提供资金。政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任。

最后,作者比较了企业(私营部门)、政府(公共部门)、社会组织(第三部门)之间的功能差异。公共部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹;企业界则在完成经济任务、创新、推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功的和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面往往更胜一筹;第三类部门则在完成微利或者无利可图的任务,需要有同情心或对个人关心尊重的任务,需要顾客或当事人方面具有广泛信息的任务,需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德标准和个人行为职责的任务方面更胜一筹。企业、第三部门做某些事比政府强,政府做某些事又比他们强。

二、给我们的启示

十八届三中全会以来,推进国家治理体系和治理能力的现代化建设,实施“放管服”政府改革,加快推进社会组织改革、实行“政社分开”,以及尝试政府购买服务等思路、做法,无一不是在围绕政府改革“动刀子”。

1、市场经济条件下,政府改革的目标是建设“有效而有限”的政府。考虑到国有企事业单位也是公共部门的重要组成部分。这些单位的功能定位虽然与政府有所差异,但受政府出资、管理甚至运营的影响,与政府利益具有不可分割性。公共部门的任务是在市场机制失灵的领域发挥作用,重在引导、规范。公共部门参与经济活动过多,将限于与民争利、自我膨胀、自我坐大的循环,对其他市场主体形成挤压效应,妨碍市场发育和创新发展。“非公经济36条”、“非公经济新36条”出台后,工商联组织多次发布调查报告,详述执行过程中民企所遭遇的“玻璃门”、“弹簧门”现象,说明公共部门在增强自身的垄断性。2014年开展地方债清查以来,债务余额还在攀升,证明地方政府功能定位和绩效考核机制出现了一些问题,对经济的参与热情并未降低。

2、充分发挥社会组织(第三部门)在社会治理中的作用。社会组织出身于基层土壤,在动员社会、组织行业事务、凝聚共识和力量等方面具有天然的优势。政府在行业自治自律、标准建立和执行、信息统计、技能鉴定、教育培训、信用体系、违规惩戒、国际合作等方面,可以放手,让社会组织充分发挥自身专业优势和组织优势,政府起到监督、规范和补救的作用即可。发达国家社会组织发展很成熟,在社会治理中作用独特而不可或缺,其为政府的高效运转提供了良好的基础和重要的支撑。政府对社会组织可以政府购买服务项目的形式,提供必要的引导和支持。

3、政府要当好舵手,成为社会变革的引领者。在信息化加速爆发的时代,新的信息技术手段层出不穷,深刻地改变着社会运行模式和生活方式。既对政府原有的管理方式时刻构成挑战、冲击,同时也为政府提高治理效率提供了全新的机会和条件。对新事物、新方法对社会变革的影响,政府不仅要提高“宽容度”,更要增强学习能力和适应性,做到与狼共舞、长袖善舞,不断提高驾驭和管控能力。

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